《基金法》是基金業(yè)的根本大法，探討該法律的修訂，既要在《基金法》過(guò)往來(lái)龍去脈線索里展開(kāi)，更要密切結(jié)合基金業(yè)在《基金法》保駕護(hù)航下的25年發(fā)展歷程。實(shí)際上，我國(guó)的基金行業(yè)發(fā)展是“先有基金后有法”。并且，行業(yè)發(fā)展和法治化建設(shè)并非單一線性關(guān)系，兩者博弈與互動(dòng)更是常態(tài)。從最初的《暫行辦法》到一二版《基金法》，再到當(dāng)下或會(huì)啟動(dòng)的新一輪修訂，《基金法》和基金業(yè)發(fā)展之間呈現(xiàn)出了明顯的“協(xié)同-滯后-再協(xié)同”規(guī)律。

正是在這一規(guī)律下，中國(guó)基金業(yè)自誕生時(shí)起就走上了法治化之路，譜寫(xiě)出了“老十家”公募、陽(yáng)光私募、破千億、破萬(wàn)億、破萬(wàn)只等精彩篇章。當(dāng)然，這些宏大敘事背后還有著一群披荊斬棘的“拓荒者”，包括厲以寧、王連洲、曹鳳岐、劉建平、金旭等人。他們?cè)秋L(fēng)華正茂的一代，如今有的成于功名，有的已歸于塵土。但他們的接棒者，已走上了新的征程。

現(xiàn)行《基金法》于2013年6月開(kāi)始實(shí)施，后于2015年4月有過(guò)一次修訂。在《基金法》保駕護(hù)航下，基金業(yè)在最近10年里迎來(lái)了新一輪蓬勃發(fā)展，尤其是在資管新規(guī)和高質(zhì)量發(fā)展背景下，公募基金通過(guò)持續(xù)豐富和穩(wěn)健的產(chǎn)品供給，成為了大資管行業(yè)的“排頭兵”。

中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)黨委書(shū)記、會(huì)長(zhǎng)何艷春直言，在法治的保駕護(hù)航下，基金業(yè)在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科技創(chuàng)新、增加國(guó)民財(cái)富、降低杠桿水平，以及助力資本市場(chǎng)深化改革和平穩(wěn)運(yùn)行等方面，發(fā)揮了重要作用。具體地，何艷春歸結(jié)為以下四大方面：

上海證券基金評(píng)價(jià)研究中心業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人劉亦千對(duì)券商中國(guó)記者說(shuō)到，重點(diǎn)而言，現(xiàn)行《基金法》充分肯定了人力資本的核心作用，推動(dòng)行業(yè)股權(quán)激勵(lì)，催生出個(gè)人系基金公司，行業(yè)活力得以極大提升。他特別說(shuō)到，自《基金法》2013年實(shí)施以來(lái)，公募管理規(guī)模從2013年的3萬(wàn)億元、基金數(shù)量1552只，擴(kuò)張至2022年末的逾26萬(wàn)億元、基金數(shù)量突破一萬(wàn)只。在這過(guò)程中，養(yǎng)老目標(biāo)基金、公募REITs、各類包含smart beta的指數(shù)基金多點(diǎn)開(kāi)花。而與現(xiàn)代資管理念違背的保本基金和產(chǎn)品設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜的分級(jí)基金，則退出了歷史舞臺(tái)。

實(shí)際上，早于今年“兩會(huì)”，呼吁《基金法》重新修訂的聲音在2022年底就開(kāi)始出現(xiàn)。

當(dāng)時(shí)，東北證券課題組董晨、楊豐強(qiáng)、劉雨薇、張莉瑩四人聯(lián)名在《證券時(shí)報(bào)》發(fā)表題為《發(fā)展公募股權(quán)投資基金 助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展》的專題報(bào)告，認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新階段，有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)發(fā)展公募股權(quán)投資基金。但這一實(shí)踐缺乏可參照的法律依據(jù)，尤其是《基金法》主要管轄證券投資基金，未將私募股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金納入監(jiān)管，因此建議將《基金法》監(jiān)管范圍從證券投資基金擴(kuò)至股權(quán)投資基金。

這一呼吁并未引起太大關(guān)注，但熟悉基金業(yè)早期發(fā)展歷史的人，卻能從中看到1998年之前“老基金”的影子。正是從“老基金”實(shí)踐開(kāi)始，基金業(yè)在一開(kāi)始就走上了現(xiàn)代法治化之路。

1998年剛起步時(shí)，基金業(yè)尚沒(méi)有《基金法》，當(dāng)時(shí)的規(guī)范性制度是1997年頒布的《證券投資基金管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》與初期基金業(yè)的互動(dòng)，主要表現(xiàn)在行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管的建立上。

1991年至1997年期間，國(guó)內(nèi)涌現(xiàn)出一大批投資基金（即是“老基金”）。這些基金既投資實(shí)業(yè)，也投資股票。在缺少法律約束的早期市場(chǎng)里，這些基金雖帶來(lái)了人氣，發(fā)展?fàn)顩r卻混亂無(wú)序，存在信息披露不足、隨意擴(kuò)募、掩蓋投資風(fēng)險(xiǎn)、管理人和信托人合二為一等情況。當(dāng)時(shí)有監(jiān)管者擔(dān)憂：“基金管理人無(wú)視基本投資限制，大量涉足高風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，基金經(jīng)理、托管人、發(fā)起人三位一體，法律責(zé)任不明確，內(nèi)無(wú)約束，外無(wú)監(jiān)督?！?/span>

在這一背景下，《暫行辦法》出臺(tái)了，分7章近60條內(nèi)容涵蓋基金公司申請(qǐng)?jiān)O(shè)立條件、基金募集和交易、托管人職責(zé)、持有人權(quán)利和義務(wù)、投資運(yùn)作與監(jiān)督管理等方面。更為重要的是，《暫行辦法》確立的集合投資、受托管理、獨(dú)立托管和利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等基本原則，為2003年通過(guò)、2004年實(shí)施的第一版《基金法》奠定了立法原則。

在結(jié)束了“老基金”無(wú)序發(fā)展局面后，以南方、國(guó)泰、華夏、富國(guó)等“老十家”基金公司成立為標(biāo)志，公募基金行業(yè)正式揚(yáng)帆起航。實(shí)際上，包括隨《暫行辦法》之后發(fā)布的《關(guān)于申請(qǐng)?jiān)O(shè)立證券投資基金有關(guān)問(wèn)題的通知》等準(zhǔn)則在內(nèi)，基金業(yè)的基礎(chǔ)法規(guī)框架在1998年前后就已基本搭建完成。因此，在公募基金拉開(kāi)發(fā)展序幕之時(shí)，出臺(tái)一部基金業(yè)專屬法律一事，也隨之排上了議程。

1999年3月，《基金法》起草小組成立，成員里出現(xiàn)了很多日后耳熟能詳?shù)拿?，如起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)厲以寧、工作小組組長(zhǎng)王連洲、副組長(zhǎng)曹鳳岐，以及畢業(yè)于北大法律系、當(dāng)時(shí)剛?cè)胄胁痪玫膭⒔ㄆ剑ìF(xiàn)任中歐基金總經(jīng)理）和金旭（現(xiàn)任泰達(dá)宏利基金董事長(zhǎng)）等人。從起草、修改、審議到通過(guò)，第一版《基金法》的面世歷時(shí)約四年。期間，“基金黑幕”等事件，加速了《基金法》的出臺(tái)。

第一版《基金法》實(shí)施后，監(jiān)管層陸續(xù)發(fā)布涵蓋到基金投資、銷售、托管、信息披露、高管人員管理、基金公司管理等方面細(xì)則，與《基金法》形成配套。至此，基金業(yè)有了專屬的監(jiān)管法律，還與彼時(shí)已實(shí)施的《公司法》《證券法》《信托法》《合同法》一起，形成了大金融業(yè)法律監(jiān)管體系。

一版《基金法》出臺(tái)后，基金業(yè)迎來(lái)一輪發(fā)展高潮。

根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，公募基金管理規(guī)模在2002年邁入“千億時(shí)代”，2004年底突破3000億元。2007年初公募基金規(guī)模突破1萬(wàn)億元，且在當(dāng)年牛市行情助推下瘋狂飆升，當(dāng)年年底就上到了3.28萬(wàn)億元。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，基金開(kāi)戶數(shù)在2006年末突破2000萬(wàn)戶，2007年則一舉“破億”，達(dá)到1.49億戶。

快速增長(zhǎng)數(shù)據(jù)背后，一個(gè)業(yè)態(tài)漸趨豐富、朝氣蓬勃的基金業(yè)在冉冉升起。那段時(shí)間里，保本基金、ETF、QDII等創(chuàng)新產(chǎn)品相繼面世，得到市場(chǎng)認(rèn)可的頭部公募開(kāi)始參與到社?；鸷推髽I(yè)年金管理中來(lái)。但當(dāng)時(shí)最大的發(fā)展趨勢(shì)，要屬合資公募大擴(kuò)容。中國(guó)2001年加入WTO，證監(jiān)會(huì)頒布的《外資參股基金管理公司設(shè)立規(guī)則》于2002年7月實(shí)施，合資基金公司序幕拉開(kāi)。如今熟知的許多老牌公募，就是成立于那段前后時(shí)間，如招商基金、國(guó)聯(lián)安基金、華寶興業(yè)基金（后因股權(quán)變更改名為華寶基金）、海富通基金、上投摩根基金（現(xiàn)為外商獨(dú)資公募摩根基金）等。

但在加速發(fā)展之下，行業(yè)很快出現(xiàn)新現(xiàn)象，監(jiān)管法律謀求進(jìn)一步完善。

面臨這些新情況，2007年前后業(yè)內(nèi)開(kāi)始呼吁重新修訂《基金法》，2008年3月兩會(huì)期間，多位人大代表委員提出相關(guān)提案，2009年3月《基金法》修訂列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。歷經(jīng)三年征求意見(jiàn)，2013年6月新修訂的《基金法》正式施行，舊版《基金法》退出歷史舞臺(tái)。

在現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)，任何行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，大體上都可以歸于制度、市場(chǎng)、技術(shù)這三大要素?！痘鸱ā穼儆谥贫确懂牐⑶以趶?qiáng)監(jiān)管的金融領(lǐng)域，《基金法》的影響遠(yuǎn)大于其他行業(yè)。中國(guó)基金業(yè)大發(fā)展的25年，實(shí)際上也是法治化建設(shè)持續(xù)進(jìn)行的25年。

與25年前相比，如今的基金業(yè)、大資管乃至整個(gè)資本市場(chǎng)秩序早已不是當(dāng)年模樣。在探尋市場(chǎng)秩序優(yōu)化的原因時(shí)，市場(chǎng)人士會(huì)經(jīng)常提到“看不見(jiàn)的手”，如奧派經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為市場(chǎng)秩序是演化的、自發(fā)的，不能提前設(shè)計(jì)。但從基金業(yè)25年法治化進(jìn)程來(lái)看，市場(chǎng)秩序的向優(yōu)演化，離不開(kāi)相應(yīng)的法律實(shí)踐。

一個(gè)很重要的原因在于，法律廓定的是市場(chǎng)秩序的邊界。而促進(jìn)基金業(yè)乃至整個(gè)資本市場(chǎng)不斷進(jìn)步的動(dòng)力，大多時(shí)候是源自對(duì)秩序邊界的重新界定。在這個(gè)意義上，法律確實(shí)是一種不斷完善的實(shí)踐。如美國(guó)法學(xué)家德沃金所說(shuō)，雖然它可能因其缺陷而失效，但絕不是一種荒唐的玩笑。

像《基金法》這類專門(mén)法是對(duì)已存在行業(yè)的制度規(guī)范，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上屬于典型的不完全契約。在制定初期，法律能覆蓋到現(xiàn)有情況，兩者呈現(xiàn)出共生協(xié)同關(guān)系。但隨著行業(yè)生態(tài)持續(xù)豐富，新的情況陸續(xù)出現(xiàn)，法律逐漸出現(xiàn)滯后性。這時(shí)就需要重新修訂來(lái)消除滯后性，重新回到共生狀態(tài)。

毫無(wú)疑問(wèn)，這種“共生-滯后-再共生”規(guī)律，貫穿于基金業(yè)過(guò)往25年發(fā)展與《基金法》幾度修訂完善的整個(gè)過(guò)程中，也會(huì)持續(xù)貫穿于基金業(yè)未來(lái)的法治化新實(shí)踐和新發(fā)展階段中。

校對(duì)：陶謙