2月24日，針對兩會(huì)代表、委員提出的建議和意見，證監(jiān)會(huì)陸續(xù)公布了回應(yīng)內(nèi)容。在兩會(huì)代表和委員的建議意見中，有不少涉及信用評(píng)級(jí)、審計(jì)機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與發(fā)展，如評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)展業(yè)過程中評(píng)級(jí)虛高、上市公司審計(jì)是否需要推行強(qiáng)制輪換制度，以及資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是否要分類監(jiān)管等，證監(jiān)會(huì)及時(shí)回復(fù)了相關(guān)內(nèi)容，力圖進(jìn)一步壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)“看門人”責(zé)任。

上市公司審計(jì)

推行強(qiáng)制輪換制度？

近年來，上市公司財(cái)報(bào)審計(jì)問題屢屢受到關(guān)注，因?yàn)樯鲜泄矩?cái)務(wù)造假，審計(jì)機(jī)構(gòu)往往難逃其責(zé)。

保持審計(jì)獨(dú)立性是會(huì)計(jì)師事務(wù)所客觀公正執(zhí)業(yè)的前提，也是審計(jì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量和上市公司信息披露質(zhì)量的重要保障。有政協(xié)委員提出《關(guān)于建立和完善上市公司審計(jì)強(qiáng)制輪換制度的提案》，聚焦注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)及資本市場審計(jì)監(jiān)管熱點(diǎn)問題，提出了增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性、提升審計(jì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的意見。

證監(jiān)會(huì)表示，對于上市公司審計(jì)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制輪換，學(xué)術(shù)研究和監(jiān)管實(shí)踐都持有不同觀點(diǎn)。

從學(xué)界研究看，支持強(qiáng)制輪換的觀點(diǎn)認(rèn)為，強(qiáng)制輪換有助于增強(qiáng)注冊會(huì)計(jì)師的獨(dú)立性，打破審計(jì)機(jī)構(gòu)與被審計(jì)單位長期合作形成的“利益共生”；能夠突破長期審計(jì)關(guān)系中形成的固有思維模式，提高審計(jì)質(zhì)量。

不支持強(qiáng)制輪換的觀點(diǎn)認(rèn)為，強(qiáng)制輪換會(huì)提高會(huì)計(jì)師事務(wù)所的營銷成本；新任注冊會(huì)計(jì)師對客戶熟悉程度低，可能不能有效控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏持續(xù)與客戶保持合作關(guān)系的動(dòng)力，可能減少在審計(jì)項(xiàng)目上的投入，從而影響審計(jì)質(zhì)量；強(qiáng)制輪換還可能會(huì)降低會(huì)計(jì)師事務(wù)所的議價(jià)能力，加劇審計(jì)市場的低價(jià)競爭。

從監(jiān)管實(shí)踐看，境外主要經(jīng)濟(jì)體對強(qiáng)制輪換均較為慎重。美國曾針對會(huì)計(jì)師事務(wù)所的強(qiáng)制輪換開展了長達(dá)十余年的一系列研究和討論，最終由于弊大于利于2013年由國會(huì)決定不實(shí)施強(qiáng)制輪換。歐盟2014年通過了歐盟審計(jì)改革法案，該法案要求對公眾利益實(shí)體審計(jì)實(shí)施會(huì)計(jì)師事務(wù)所強(qiáng)制輪換，輪換期為10年；10年后如果繼續(xù)中標(biāo)，還可以再審計(jì)10年，但最長不超過20年，歐盟的強(qiáng)制輪換政策實(shí)際較為寬松。加拿大、新加坡等國則曾實(shí)施過強(qiáng)制輪換，但最后予以廢除或限制使用范圍。

從我國監(jiān)管實(shí)踐看，我國中央企業(yè)和國有金融企業(yè)實(shí)施了審計(jì)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制輪換，審計(jì)機(jī)構(gòu)最長服務(wù)時(shí)限可達(dá)8年。而上市公司具備較強(qiáng)的市場屬性，強(qiáng)制輪換涉及面廣、影響較大。這是因?yàn)椋?/span>

一是國有企業(yè)和上市公司的不同特點(diǎn)決定了其需適用不同的輪換政策。國有企業(yè)由國務(wù)院和地方人民政府履行出資人職責(zé)，為加強(qiáng)對管理層的監(jiān)督考核，政府可以出資人的身份推行強(qiáng)制輪換政策；而上市公司市場屬性更強(qiáng)，選聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所的方式更加靈活多樣，變更審計(jì)機(jī)構(gòu)也較為活躍，2020年及2021年分別有398家、446家上市公司變更審計(jì)機(jī)構(gòu)，占上市公司總數(shù)的9%至10%。

二是強(qiáng)制輪換對資本市場審計(jì)影響較大，亦可能損害審計(jì)質(zhì)量。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，審計(jì)機(jī)構(gòu)服務(wù)年限超過6年的上市公司為1916家，占比約40%，其中上市公司審計(jì)客戶超過100家的大所審計(jì)1454家，占其上市公司審計(jì)業(yè)務(wù)的41%。如實(shí)行強(qiáng)制輪換將對大量上市公司集中產(chǎn)生影響，同時(shí)可能降低證券審計(jì)市場集中度，若由執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的審計(jì)機(jī)構(gòu)變更為執(zhí)業(yè)質(zhì)量低的機(jī)構(gòu)，還可能降低審計(jì)質(zhì)量。

三是證券審計(jì)違法違規(guī)與審計(jì)服務(wù)年限關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2021年被采取行政監(jiān)管措施的審計(jì)項(xiàng)目中，處理時(shí)服務(wù)年限不足6年的為46個(gè)，在7年至9年之間的為10個(gè)，超過9年的為22個(gè)，分別占比59%、13%和28%。服務(wù)年限不足6年的案件及項(xiàng)目占比高，案件及項(xiàng)目查處與審計(jì)服務(wù)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。

因此，證監(jiān)會(huì)答復(fù)稱，會(huì)計(jì)師事務(wù)所強(qiáng)制輪換有利有弊，并存在較大爭議。考慮到上市公司審計(jì)強(qiáng)制輪換涉及面廣、影響較大，證券審計(jì)違法違規(guī)與審計(jì)服務(wù)年限關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，強(qiáng)制輪換需要進(jìn)一步審慎研究、穩(wěn)妥推進(jìn)。下一步，將持續(xù)跟進(jìn)上市公司審計(jì)機(jī)構(gòu)輪換情況，認(rèn)真研究評(píng)估強(qiáng)制輪換對資本市場產(chǎn)生的影響和政策可行性，加大對審計(jì)服務(wù)年限較長的審計(jì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度，切實(shí)提升審計(jì)獨(dú)立性和執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)

加快分層監(jiān)管？

近年來，從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)迅速增長，由此帶來相關(guān)政協(xié)委員提出的《關(guān)于加強(qiáng)證券業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)分類監(jiān)管的提案》。

證監(jiān)會(huì)認(rèn)真研究并與財(cái)政部協(xié)商溝通后答復(fù)稱，備案制實(shí)施以來，從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)增長較快，為證券評(píng)估監(jiān)管帶來較大挑戰(zhàn)。加快證券資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)分層管理有利于聚焦評(píng)估監(jiān)管重點(diǎn)，提升監(jiān)管效能，確需認(rèn)真研究。

證監(jiān)會(huì)表示，持續(xù)加強(qiáng)對新備案資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，開發(fā)建設(shè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)備案系統(tǒng)，做到對首次備案、重大事項(xiàng)備案、年度備案及業(yè)務(wù)報(bào)送全覆蓋。

在備案監(jiān)管方面，證監(jiān)會(huì)在收到資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的備案申請后，及時(shí)核驗(yàn)基本信息、執(zhí)業(yè)許可、誠信記錄、內(nèi)部管理制度及執(zhí)行情況、職業(yè)保險(xiǎn)或計(jì)提的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等，并對關(guān)注到的證券服務(wù)業(yè)務(wù)真實(shí)性存疑、成立時(shí)間較短等專業(yè)勝任能力存疑、未計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)基金或購買職業(yè)保險(xiǎn)等投資者保護(hù)能力不足、承接與自身執(zhí)業(yè)能力不匹配的高風(fēng)險(xiǎn)證券評(píng)估業(yè)務(wù)等異常情形開展問詢，要求資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)補(bǔ)充說明合同簽訂情況、工作開展情況、專業(yè)人員配備情況及擬實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對和質(zhì)量控制措施、擬提升投資者保護(hù)能力的措施等。

在業(yè)務(wù)報(bào)送監(jiān)管方面，證監(jiān)會(huì)每年通過約談、培訓(xùn)、下發(fā)通知、現(xiàn)場督導(dǎo)等方式向資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)報(bào)送要求，持續(xù)督促其按要求做好業(yè)務(wù)完成情況報(bào)送。其中，上市公司、非上市公眾公司、發(fā)行公司債券的公司、擬上市公司相關(guān)證券服務(wù)業(yè)務(wù)的完成情況需在出具報(bào)告之日起10個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送，其他證券服務(wù)業(yè)務(wù)需在每月度結(jié)束之日起10個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送，報(bào)送信息包括評(píng)估對象、評(píng)估方法、評(píng)估價(jià)值、簽字人員及質(zhì)量復(fù)核人員等30余項(xiàng)具體信息，基本能夠?qū)崿F(xiàn)“逐筆實(shí)時(shí)報(bào)備”。

證監(jiān)會(huì)表示，下一步，將繼續(xù)優(yōu)化資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)備案系統(tǒng)，增加評(píng)估報(bào)告、評(píng)估說明上傳功能，提升備案監(jiān)管、業(yè)務(wù)報(bào)送監(jiān)管效率效果，夯實(shí)證券評(píng)估分層監(jiān)管基礎(chǔ)，推進(jìn)證券業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)分層管理相關(guān)要求落實(shí)落細(xì)。

壓實(shí)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)責(zé)任

解決評(píng)級(jí)虛高問題

近年來，債券違約現(xiàn)象持續(xù)出現(xiàn)，背后的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)監(jiān)管亦受到重視。

在信用評(píng)級(jí)監(jiān)管方面，人民銀行是信用評(píng)級(jí)行業(yè)主管部門，截至2022年5月底，全國共有55家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在人民銀行完成備案。發(fā)展改革委、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)為信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)管理部門，證監(jiān)會(huì)依法對交易所債券市場評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。

證監(jiān)會(huì)表示，近年來積極引導(dǎo)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)建立并使用能夠?qū)崿F(xiàn)合理區(qū)分度的評(píng)級(jí)方法體系，持續(xù)推動(dòng)弱化外部評(píng)級(jí)依賴，將評(píng)級(jí)需求的主導(dǎo)權(quán)交還市場。同時(shí)，壓實(shí)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)責(zé)任，嚴(yán)厲打擊利益輸送、級(jí)別競爭等違法違規(guī)行為。在監(jiān)管中，注重與行業(yè)主管部門的溝通協(xié)作，通過聯(lián)合檢查、聯(lián)合評(píng)價(jià)等方式，引導(dǎo)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量，推動(dòng)評(píng)級(jí)高質(zhì)量健康發(fā)展。

近兩年，為夯實(shí)評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)制度基礎(chǔ)，促進(jìn)評(píng)級(jí)行業(yè)健康發(fā)展，證監(jiān)會(huì)表示先后做了兩方面工作：

一是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于簡政放權(quán)的決策部署，按照《證券法》要求，證監(jiān)會(huì)修訂發(fā)布《證券市場資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)管理辦法》（簡稱“《管理辦法》”），取消證券評(píng)級(jí)行政許可，改為備案管理。截至2022年5月底，累計(jì)已有13家機(jī)構(gòu)完成首次備案。《管理辦法》發(fā)布后，新增安泰信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司于2021年11月完成了交易所債券市場評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)首次備案，另外，還有1家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)首次備案正在材料補(bǔ)正中。

二是為有效解決評(píng)級(jí)虛高、區(qū)分度不足、事前預(yù)警弱等評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)當(dāng)前階段面臨的突出問題，人民銀行等五部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)債券市場信用評(píng)級(jí)行業(yè)健康發(fā)展的通知》，從加強(qiáng)評(píng)級(jí)方法體系建設(shè)、完善公司治理和內(nèi)部控制、加強(qiáng)信息披露、優(yōu)化評(píng)級(jí)生態(tài)等方面對評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)提出全方位監(jiān)管要求。通知發(fā)布以來，評(píng)級(jí)上調(diào)家數(shù)明顯減少，級(jí)別競爭問題顯著改善，從業(yè)人員規(guī)范性進(jìn)一步增強(qiáng)，行業(yè)生態(tài)在持續(xù)優(yōu)化。

證監(jiān)會(huì)表示，為配合上述制度的出臺(tái)，證監(jiān)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)等多次組織召開專題會(huì)、培訓(xùn)會(huì)，對已備案的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員和從業(yè)人員開展法律法規(guī)和監(jiān)管政策的培訓(xùn)等。

證監(jiān)會(huì)還表示，下一步將做好如下工作：一是繼續(xù)嚴(yán)格落實(shí)《證券法》備案要求，按照《管理辦法》《備案規(guī)定》做好交易所債券市場評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)備案管理；二是指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)自律管理，修訂自律規(guī)則，進(jìn)一步落實(shí)和細(xì)化部門規(guī)章及規(guī)范性文件要求。